2016年1月底,该餐馆的菜籽油检验结果判定为属于“超限量使用食品添加剂的食品”，不符合食品安全标准。抽检后，该餐馆已使用完4桶，获违法所得160元，还剩下1桶菜籽油未使用。

  在对该餐馆库房内存放有超过保质期的预包装食品应怎样处理？执法人员提出了两种不同的意见。

  理由是：根据2012年11月7日《国家食品药品监督管理局办公室关于食品安全执法行为适用食品安全法相关条款问题的复函》中明确指出：“……超过保质期和标识不符合规定的预包装食品进入餐饮服务单位食品处理区，应视为违法经营行为，相关处罚适用《食品安全法》第八十五、第八十六条规定。……”，对应新修订的《食品安全法》应适用第一百二十四条、第一百二十五条的规定。

  根据国家食品药品监管总局2015年9月30日发布施行的《关于印发食品经营许可审查通则（试行）的通知》（食药监食监二〔2015〕228号）第五十二条第一款关于“食品处理区”的定义是：“指食品的粗加工、切配、烹调和备餐场所、专间、食品库房（包括鲜活水产品储存区）、餐用具清洗消毒和保洁场所等区域。”由此可见，食品库房包括在“食品处理区”的范围内，在该餐馆库房内检查发现有超过保质期的预包装食品豆瓣，并未明确标明不再继续使用，则应该“视为违法经营行为”。

  因此，可以认定该餐馆的行为违反了新修订的《食品安全法》第第三十四条第一款：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂；……”的规定，依据新修订的《食品安全法》第一百二十四条：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂；……”的规定进行处罚。

  理由是：参照上海市2012年出台实施的《餐饮服务食品安全行政处罚适用指南（试行）》第十三条的规定，在当事人仓库等贮存场所发现的，包装上未标明不再使用的超过保质期的食品及食品添加剂，按照《食品安全法》第八十七条第（四）项“未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品”处理。在厨房、冷菜间等生产加工经营场所发现的，且未明确标明不再使用的超过保质期的食品及食品添加剂，按照《食品安全法》第八十五条第（七）项“经营超过保质期的食品”处理。笔者认为这样的处理原则比较切合实际，也符合保障食品安全的精神实质，如果在厨房和凉菜等操作间发现超过保质期的、未明确标示为不合格的、不再使用的食品，就应认定其属于违法经营。本案中，在该餐馆库房内发现有超过保质期的预包装食品豆瓣，并且未明确标明不再使用，就应该认定其“未及时清理变质或者超过保质期的食品”，而不能简单地认定其在经营超过保质期的食品。

  该餐馆的行为违反了新修订的《食品安全法》第五十四条第一款:“食品经营者应当按照保证食品安全的要求贮存食品，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品。”的规定，应依据第一百二十六条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（十三）食品生产企业、餐饮服务提供者未按规定制定、实施生产经营过程控制要求。……”的规定进行处罚。

  在对该餐馆使用抽检不符合食品安全标准的菜籽油应怎样处理？执法人员发表了三种不同的观点。

  理由是：该餐馆采购超限量使用食品添加剂的、不符合食品安全标准的菜籽油，将其作为加工制作菜品的原料，应视为违法经营行为，违反了《食品安全法》第三十四条：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（四）超范围、超限量使用食品添加剂的食品；……的规定，应该依据《食品安全法》第一百二十四条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品；……”的规定实施行政处罚。

  理由是：该餐馆的行为违反了《食品安全法》第五十五条第一款：“餐饮服务提供者应当制定并实施原料控制要求，不得采购不符合食品安全标准的食品原料。倡导餐饮服务提供者公开加工过程，公示食品原料及其来源等信息。”的规定，应根据《食品安全法》第一百二十五条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（四）食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。……”的规定实施行政处罚。

  第三种意见认为：可以免于处罚，但应当没收其违法所得和不符合食品安全标准的食品。

  理由是：根据《食品安全法》第一百三十六条：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。”的规定，该餐馆采购菜籽油依法实施了进货查验，并向销售方索取了《食品经营许可证》、《营业执照》等资质证明、检验报告等复印件，有充分证据证明其不知道该批菜籽油不符合食品安全标准，并能够如实说明该批菜籽油的进货来源，食品采购验收记录等完整齐全，完全符合“免予处罚”的条件。

  但是，根据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项和第一百三十六条的规定，在“免予罚款处罚”等的同时，应没收该餐馆的违法所得280元（含抽样款120元）和1桶不符合食品安全标准的菜籽油。

  受当事人Arland牛肉面馆的委托，GSZF律师事务所接指派我担任听证申请人Arland牛肉面馆代理人参与听证会陈述、申辩、质证、辩论；现将代理词提交听证会，请斟酌予以采纳：

  一、听证告知事实和违法行为定性认定、处罚所依据的法律和拟作处罚决定的内容：

  2016年5月24日，XY食品药品监督管理局两名执法人员现场执法检查发现申请人牛肉面馆操作间食品柜台内一瓶未开封已过保质期的HW牌酱油调味液，执法人员制作《现场检查笔录》，当场扣押该瓶酱油并提取为证据，制作并送达《扣押物品决定书》及《物品清单》。事后两名执法人员传唤申请人店长HQZ食药监提交购货清单，并制作询问笔录一份。

  （2）认定其行为违反《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项:“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（三）用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产的食品、食品添加剂；……”。

  依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（二）项：“违反本法规定，有下列情形之一，……吊销许可证：……（二）用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂，或者经营上述食品、食品添加剂；……”

  （1）没收超过保质期食品原料1瓶；（2）处以50000元的罚款；拟予以5万元罚款。

  二、拟作行政处罚决定认定的违法行为和事实不成立，缺乏相应事实和证据支持，对违法行为定性不当。

  1、全部证据无一证明申请人“使用”了超过保质期限的酱油“生产”和用以生产出“食品”。

  《现场检查笔录》和《询问笔录》及扣留提取的一瓶未开封酱油等全部证据仅能证明执法人员现场查获申请人操作间货柜内放置有一瓶未开封已过保质期限的HW牌酱油。没有任何证据证明申请人使用过此已过保质期的酱油并生产出食品。除外，现场检查和询问调查均未涉及对申请人面馆当天“制售”的“食品”（如面食和凉菜）中是否使用了“酱油”等细节性和针对性的调查，无一证据可以直接证明申请人“使用”超过保质期的食品原料“生产”食品的行为和“生产”出食品的事实。牛肉面馆是饮食操作行业，其经营食品行为参佐有制售和服务三种行为，首先是加工制作等生产行为，其次是现场销售已经制作加工好的食品并为现场消费提供服务的行为；一瓶储放在操作间的酱油，其性质上不等同于放置在商店货架或饮食店餐桌上的行为，操作间属于非直接消费或非要约销售的封闭空间，系不对消费者或客户开放进入的生产加工区域，故相对销售、制作、服务三种行为确定于制作或加工形式的生产行为，仅当有将超过保质期限的食品原料加入其它食材发生物理或化学反应“生产”或“制作”出终端“食品”时，才违反《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（三）用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产的食品、食品添加剂；……”。才能适用与之相对应的处罚依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（二）项“用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品”的行为，而不对应同条同款同项下“或者经营上述食品、食品添加剂”。

  2、办案机构对“违法行为”和“活动”等法律概念及逻辑层次发生认识判断错误。

  本案办案机构认为，《食品安全法》第二条第（一）项关于适用《食品安全法》的活动范围划分中，法律明确规定：“食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）”。据此认为餐饮服务即属于食品经营而不是食品生产，因此就本案申请人是否“使用超过保质期限的食品原料生产出食品”所涉及到的是否有“使用”行为？是否使用于“生产”行为？是否使用于生产而生产出“食品”的三个细节事实都可以在所不问，可以一律视同商业销售的“经营行为”予以处罚。办案人员办案机构甚至听证机关笼统地将餐饮服务的操作间其制作加工行为认定为食品经营行为，这是不符合法律规定和违反形式逻辑的错误认识。

  申请人认为，《食品安全法》第二条是对“本法”适用的“活动”范围和类型所作的列举和划分，根据《行政处罚法》处罚法定原则，具有可罚性的主体和对象是行为人实施的违法行为，因此，行政处罚所认定的客体对象是“行为”而不是“活动”。显然办案机构和人员混淆了《食品安全法》第二条中“活动”概念和《行政处罚法》中“行为”概念二者的区别及不同的适用场合。对该组法律概念的把握粗放、模糊、失之于准确，是导致将饮食操作间明显的加工制作“行为”代之以食品经营“活动”来处罚的认识性错误。办案机构将处罚的对象宽泛扩大到“活动”而不准确区分到“行为”，将（1）《产品质量法》、《农产品质量安全法》、《食品安全法》、《广告法》等整个消费者权益保护法律体系位阶上“食品生产”和“食品经营”两大范畴最高层次概念，与（2）各个特殊法关于食品生产经营诸各活动类型列举划分的概念，与（3）《行政处罚法》和具体的行政法律法规中法律规范的结构“行为模式”+“法律后果”其中“行为”的最低位阶概念，打乱混淆了“食品经营活动和行为”对应于以上3个位阶上形式逻辑的范畴、概念、层次。《食品安全法》第二条的第（一）项到第（六）项各项是并列关系，在形式逻辑上属于上述3位阶之（2）即中间层次的概念，在“食品生产经营”的概括划分之下将各种“食品生产经营活动”分类列举，各项之间不存在相互包含或替代关系，不具有普遍的分类定性规则效力。反之，则将《食品安全法》第二条第（一）项将餐饮服务注释为“以下称食品经营”扩大解释上升到《食品安全法》对于食品生产和食品经营两个更高位阶概念范畴。等于赋予该法条关于活动的划分以等同于行为划分的普遍的效力。则情况下，举例如大量的食品物流、冷藏企业的食品经营行为，同样是依照《食品安全法》第二条只能按照第（五）项规定被认定为“食品储存和运输”分类，从逻辑推理上就会得出食品物流和冷藏活动不属于广义的食品经营行为的结论这样一个谬误。可见，本案办案机构以为只要是餐饮服务活动就可以一律以食品经营活动来认定和处罚，认识是严重错误的。

  3、违法行为的对象认定错误，认定违法行为与适用的法律规范和处罚依据不一致。

  本案办案机构认定当事人构成“经营超过保质期食品原料的行为”。但所指违反的法律禁止性义务却指向和引用《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项，而在该第（三）项里却没有“经营超过保质期食品原料的行为”的规定，第（三）项确定是指：“用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产的食品、食品添加剂；……”。第（三）项所指不是“经营行为”而是“用”……“生产”的行为和生产出“食品”的结果行为。办案机构认定的行为与演绎规则中的行为模式不一致，这个不一致延续到了处罚依据当中，发生法律适用颠覆性的错误。在《食品安全法》第一百二十四条第一款第（二）项其处罚依据中，分述了生产行为的法律责任和经营行为的法律责任供选择适用，即“用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂，或者经营上述食品、食品添加剂；……”，“或者”之前是生产行为，与第三十四条第（三）项行为模式相一致，与办案机构定性的经营行为不一致，“或者”之后是经营行为，与办案机构定性行为貌似一致，但与办案机构定性的依据第三十四条第（三）项不一致。貌似一致是不是说办案机构引用第三十四条第（三）项来定性违法行为是画蛇添足的？支持此说的理由有二：一是第三十四条第（三）项的行为模式本身就包含在第一百二十四条第一款第（二）项中，二是一个法律规范可以分布在同一法条中也可以分布在几个法条中，如答案肯定，则本案对违法行为的定性不能说是错误的，仅需要修改表述而已。如答案否定，则问题的关键在于第一百二十四条第一款第（二）项“或者”前后的法律事实是关联的，其关联内容并不能替代置换第三十四条第（三）项的规定，“或者”之后虽曰“食品经营行为”，但该处食品经营的对象特指经营“上述食品”。“上述食品”是什么呢？就是特指“或者”之前的：“用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产”的食品或“食品添加剂”，不论本案被查获的一瓶超过保质期限的酱油被认定为食品原料还是食品，它本身都构不成“上述食品”，仅当“使用该酱油生产食品或生产出食品”才属于经营“上述食品”，才具备第三十四条第（三）项违法行为的可罚性。可见，即使单从食品经营角度说事，办案机构的处罚依据也仍然不具有法律行为对应性、法律事实的针对性。办案机构从行为定性到违法行为认定到处罚依据三步所完成的法律适用、前后不一致、概念模糊、逻辑出错、整个定性是错误的。

  三、行政执法机关拟作出处罚决定的证据不足，导致本案事实不清，缺乏直接证据定案。

  听证会出示《现场检查笔录》《询问调查笔录》、《证据提取（复制）单》、《查封扣押清单》、《查封扣押决定书》”、“未开封已过期酱油实物”等证据，经代理人质证认为：行政处罚机关所提供的证据没有一组证据能证明：（1）申请人使用过此过期酱油；（2）申请人使用此过期酱油生产食品；（3）申请人使用过期酱油生产出食品等对应于据以作出行政处罚所依据的法律条款的违法行为。尤其是作为行政处罚证据之王的《现场检查笔录》缺失执法当时对是否使用了过期酱油制作凉菜等食品的现场检查行为。行政执法机关拟作出处罚决定的证据不足，导致本案事实不清，除被查扣的酱油不具有关联性外，缺乏直接证据定案。

  申请人出示被查同日由同一执法人员送达的因同一事实被查处的《责令改正通知书》和《行政处罚通知书》各一份，证明：申请人在“建立食品经营台账、操作人员持有健康证、操作间消毒不符合规范或法律规定”等方面有明显的违法和过错，但根据《食品安全法》第一百二十六条等相关规定，实施行政处罚前有责令改正、给予警告的前置程序，不同的违法行为所对应承担的法律责任不一样，就此过错，首先行政执法机关应责令整改，在一定期限整改不到位，方可作出行政处罚。对上述违法行为及过错，申请人已经依法承担了《食品安全法》第一百二十六条的法律责任。办案机构又以本案的处罚依据拟实施行政处罚，实则是此过彼罚，过罚不对应，过罚不当。

  办案人员辩称申请人缺乏被查当时的食品经营台账记录，不能证明没有使用过过期酱油，现场有过期酱油，法律上就视同使用了过期酱油，该“推论”是明显不符合行政处罚法定原则的，是地地道道的“推定违法”或法律责任“张冠李戴”，《食品安全法》有明确规定，违反食品经营登记台账的行为或者“储存”超过保质期限的食品原料的行为，法律规定可罚的自有其相应法律责任条款，办案机构无权推定延伸至“使用超过保质期限的食品原料生产食品”的违法行为的法律责任范围。行政法禁止“推定事实和推定违法”与刑法的禁止类推原则其法律原则具有相通性，即处罚法定和罪刑法定原则。在餐饮服务操作间放置一瓶超过保质期限的酱油固然有食品安全危险性即其社会危害性，但对此行为的处罚则必须有法律明确的规定，本案的处罚依据处罚的不是一种“危险犯”，而是“实行犯”，即，不是针对放置了一瓶未使用过的过期酱油的危险性而设置处罚，而是针对“使用该瓶酱油生产出食品”的实行行为而设立第一百二十四条第一款第（三）项的处罚。

  《听证告知书》告知申请人 “你（单位）经营超过保质期限食品原料的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第（三）项的规定”。对违法行为明确的定性是“经营超过保质期限食品原料的行为”。但所依据的法律《食品安全法》第三十四条第一款第（三）项表述却是“用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产的食品、食品添加剂”，行为认定和适用法律已然不一致了，进而适用的处罚依据既不是“用超过保质期的食品原料生产的食品”又不是经营“上述食品”，而仅仅是经营“一般食品”。经营非上述的超过保质期限的一般食品，完全不在该条该款该项法律规定的处罚之列。其适用法律完全错误。

  综上，本案拟行政处罚事实不成立、证据不足、定性不当、适用法律错误、“过罚”严重不相适应。为维护当事人的合法权利，望听证机关查清事实，作出对申请人不予行政处罚的听证意见。

  2013年7月11日，某县食品药品监管局执法人员在对辖区内某酒店进行检查时，在该酒店食品库房货架上发现有5袋过期预包装食品保鲜银杏仁（2012年12月8日生产、保质期为6个月）。经调查，这些保鲜银杏仁是2013年3月9日从合法渠道购入的，为合法食品生产企业生产，共购进10袋，至检查时已经使用5袋，已使用的5袋无法查清是过期后使用的还是在保质期内使用的。

  第一种意见认为，《食品安全法》第二条第（一）项“食品生产和加工（以下称食品生产），食品流通和餐饮服务（以下称食品经营）”明确规定了餐饮服务属于食品经营。关于经营的概念，对于餐饮服务来说，从采购、贮存到使用整个环节都属于经营行为，不应该分开对待。该酒店食品库房中贮存过期食品的行为，违反了《食品安全法》第二十八条第（八）项“禁止生产经营超过保质期的食品”的规定，应依据《食品安全法》第八十五条第(七)项“经营超过保质期的食品”的规定，给予“没收违法所得、违法生产经营的食品„„直至吊销许可证”的行政处罚。

  第二种意见认为，《食品安全法》第二条明确了餐饮服务属于食品经营，《食品安全法》第四十条规定：食品经营者应当按照保证食品安全的要求贮存食品，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品，这是对食品经营者贮存和检查食品的专门规定。该酒店食品库房中贮存过期食品的行为，违反了《食品安全法》第四十条的规定，应依据《食品安全法》第八十七条第(四)项“未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品”的规定，责令改正，给予“警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停止，直至吊销许可证”的行政处罚。

  一、本案能查清的事实是，该酒店食品库房中发现过期食品，该食品是从合法渠道购进的，购进时食品在保质期内，已经使用了一部分，但没有确切证据证明该酒店将过期食品直接或者经过进一步加工后提供给消费者，不能将该酒店的行为定性为“经营超过保质期的食品”。因此，第一种意见不正确。

  二、食品库房中有过期食品，说明该酒店从业人员食品安全意识不强，食品安全管理制度没有落实，没有定期对库存食品进行检查，及时清理超过保质期的食品。对这种行为《食品安全法》有专门法条规定，该行为违反了《食品安全法》第四十条的规定，应依据《食品安全法》第八十七条第（四）项的规定，对该酒店的行为进行处罚。

  本案两种处理意见对当事人违法行为的定性不同，分别属于质量罚和行为罚。适用的法律条款不同，对当事人的处理结果差异很大，这就需要执法人员在案件办理过程中应综合案件事实和所收集的证据进行定性，然后作出处罚决定。

  有些餐饮经营者认为超过保质期的食品放在操作间或者库房不算违法，不能对其实施处罚，只有加工销售给消费者后才能对其实施处罚，这种观点是错误的。因为餐饮业的特点是即时制作加工销售，操作环节和影响因素多，是食物中毒和食源性疾病的高发行业，因此，国家对餐饮环节的食品安全监管非常严格，食品无论是存放在操作间还是库房，都必须遵守《食品安全法》的规定。

  在餐饮单位发现过期食品，应根据不同情况分别对待。如在烹饪间、凉菜间等操作场所发现超过保质期的食品，应视为正在使用的食品，按违反《食品安全法》第二十八条，依据《食品安全法》第八十五条的规定予以处罚；而在库房发现超过保质期的食品，则应当按违反了《食品安全法》第四十条，依据《食品安全法》第八十七条之规定进行处罚。

  当然，在餐饮单位什么地点发现过期食品并不是案件定性的唯一依据，重要的是收集证据，查明案件事实。若确认餐饮单位已使用超过保质期的食品原料进行加工并出售，如购进时食品已超过保质期并已经加工使用了一部分，剩余的过期食品不论存放在什么地方，都应按照《食品安全法》第八十五条第(七)项进行处罚。若只是发现餐饮单位贮存有过期食品，没有证据证明已使用并出售，则应按照《食品安全法》第八十七条第(四)项进行处理，因为该法条是《食品安全法》对未按规定要求清理库存食品做出的处罚规定。

  2015年12月底，某县级食品药品监管局执法人员对一家餐馆使用的预包装食品菜籽油进行监督抽检，在该餐馆库房内抽取了其采购的菜籽油样品3桶（同批号8桶，剩余5桶），每桶价格40元，货值金额共320元；现场检查还发现库房的货架上放有5瓶超过保质期的预包装食品豆瓣，货值金额共50元，执法人员对超过保质期的食品进行了扣押。

  2016年1月底，该餐馆的菜籽油检验结果为属于“超限量使用食品添加剂的食品”，不符合食品安全标准。抽检后，该餐馆已使用完4桶，还剩下1桶菜籽油未使用。

  在对该餐馆库房内发现的超过保质期的预包装食品进行处理时，有执法人员认为，应以经营超过保质期的食品进行立案查处。理由是2012年11月7日《国家食品药品监督管理局办公室关于食品安全执法行为适用食品安全法相关条款问题的复函》中明确指出，“……超过保质期和标识不符合规定的预包装食品进入餐饮服务单位食品处理区，应视为违法经营行为，相关处罚适用《食品安全法》第八十五、第八十六条规定……”，对应新修订《食品安全法》应适用第一百二十四条、第一百二十五条的规定。根据国家食品药品监管总局2015年9月30日发布施行的《关于印发食品经营许可审查通则（试行）的通知》第五十二条第一款规定，“食品处理区”是指食品的粗加工、切配、烹调和备餐场所、专间、食品库房（包括鲜活水产品储存区）、餐用具清洗消毒和保洁场所等区域。由此可见，食品库房包括在“食品处理区”的范围内，因此，应视为该餐馆的违法经营行为，按照新修订《食品安全法》第一百二十四条规定进行处罚。

  笔者不同意上述观点，因为执法人员只是检查时发现库房货架上存有5瓶过期食品，但并没有确切证据证明该餐馆将过期食品直接或者经过进一步加工后提供给消费者，因此，不能定性为经营过期食品行为，而应以该餐馆未制定并实施原料控制要求立案查处。在此可以借鉴上海市食品药品监管局2012年出台实施的《上海市餐饮服务食品安全行政处罚适用指南（试行）》第十三条规定，即在当事人仓库等贮存场所发现的，包装上未标明不再使用的超过保质期的食品及食品添加剂，按照《食品安全法》第八十七条第（四）项“未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品”处理。在厨房、冷菜间等生产加工经营场所发现的，且未明确标明不再使用的超过保质期的食品及食品添加剂，按照《食品安全法》第八十五条第（七）项“经营超过保质期的食品”处理。也就是说，在餐饮单位发现过期食品，应根据不同情况分别对待。本案中，执法人员在该餐馆库房内发现超过保质期的预包装食品豆瓣，并且未明确标明不再使用，应该认定其未及时清理变质或者超过保质期的食品，按照新修订《食品安全法》第一百二十六条第一款规定处理较为合理。

  此外，该餐馆采购超限量使用食品添加剂的、不符合食品安全标准的菜籽油，并将其作为加工制作菜品的原料，应视为违法经营行为，违反了新修订《食品安全法》第三十四条“超范围、超限量使用食品添加剂的食品”的规定，本应依据该法第一百二十四条第一款规定处理。但是经查证，该餐馆采购菜籽油依法实施了进货查验，并向销售方索取了《食品经营许可证》、《营业执照》等资质证明、检验报告等复印件，有充分证据证明其不知道该批菜籽油不符合食品安全标准，并能够如实说明该批菜籽油的进货来源，且采购验收记录等完整齐全，符合《食品安全法》第一百三十六条“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚”的规定，因此，应对该餐馆采购不符合食品安全标准的菜籽为免予处罚。但是根据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（三）项和第一百三十六条的规定，在“免予罚款处罚”的同时，应没收该餐馆的违法所得280元（含抽样款120元）和1桶不符合食品安全标准的菜籽油。

  2016年12月，某县级食品药品监管局的执法人员在城区一家中型餐馆检查时，发现其厨房操作间内摆放有一瓶规格为500克/瓶的食品添加剂“复配着色剂果绿”，货值金额30元，已开封使用后剩余200克，其外包装标签上无生产日期和保质期，执法人员当场依法扣押了该瓶“复配着色剂果绿”，并进行立案调查。

  理由是：该餐馆购进的食品添加剂“复配着色剂果绿”，主要用于制作菜品提供给消费者食用，实质上属于经营食品添加剂的范畴，由于该食品添加剂的外包装标签标识没有生产日期和保质期，属于“其他不符合法律、法规的食品添加剂”情形，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。……”和《食品安全法》第六十条：“食品添加剂经营者采购食品添加剂，应当依法查验供货者的许可证和产品合格证明文件，如实记录食品添加剂的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定。”的规定，符合《食品安全法》第一百二十四条第二款：“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。”的情形，应当依据第一百二十四条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……”的规定处罚。

  理由是：执法人员现场检查发现，该餐馆摆放在厨房操作间的外包装标签上无生产日期和保质期的食品添加剂“复配着色剂果绿”，已经开封，应认定其使用了该“复配着色剂果绿”制作成食品提供给客人食用，实质上属于经营了标签不符合《食品安全法》规定的食品添加剂的违法行为，违反了《食品安全法》第七十条：“食品添加剂应当有标签、说明书和包装。标签、说明书应当载明本法第六十七条第一款第一项至第六项、第八项、第九项规定的事项，以及食品添加剂的使用范围、用量、使用方法，并在标签上载明‘食品添加剂’字样。”和《食品安全法》第七十条第二款：“食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。”的规定，符合《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项“经营标签不符合本法规定的食品添加剂”的情形，应当依据《食品安全法》第一百二十五条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……”的规定处罚。

  理由是：该餐馆购进的食品添加剂“复配着色剂果绿”，其外包装标签上无生产日期和保质期，并摆放在厨房操作间内开封使用，属于使用了不符合食品安全标准的食品添加剂，其行为没有尽到《食品安全法》规定的食品经营者（餐饮服务）必须实施原料控制要求的义务，符合《食品安全法》第一百二十五条第一款第（四）项“食品经营者使用不符合食品安全标准的食品添加剂”的情形，应当按照《食品安全法》第一百二十五条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（四）食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。……”的规定处罚。

  理由是：该餐馆采购的食品添加剂“复配着色剂果绿”属于加工制作菜品的“原料”范围，必须符合国家有关食品安全标准和规定的要求，其购进的“复配着色剂果绿”外包装标签上没有标明生产日期和保质期，并摆放在厨房操作间使用，其行为违反了《食品安全法》第五十五条第一款：“餐饮服务提供者应当制定并实施原料控制要求，不得采购不符合食品安全标准的食品原料。倡导餐饮服务提供者公开加工过程，公示食品原料及其来源等信息。”的规定，符合《食品安全法》第一百二十六条第一款第（十三）项“餐饮服务提供者未按规定制定实施经营过程控制要求”的情形，应依据《食品安全法》第一百二十六条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……”的规定处罚。

  第一种意见有两个错误，一是将“餐饮服务提供者”与“食品添加剂经营者”二者混为一谈，根据《食品安全法》第二条的规定，“食品销售和餐饮服务”称为“食品经营”，食品经营者就包括有“食品销售者”和“餐饮服务提供者”，而《食品安全法》第六十条所称的“食品添加剂经营者”显然与“食品经营者”有着明显的区别，属于不同的法律概念，不能混淆。二是从适用法律条款来看，经营标签不符合规定的食品添加剂的违法行为，按照《食品安全法》第一百二十四条第二款“除……的情形外”的规定，不能依据《食品安全法》第一百二十四条第一款的规定处罚。

  第二种意见认为该餐馆厨房操作间摆放的食品添加剂已经开封并使用，由此认定其属于“经营标签不符合规定的食品添加剂”的违法行为，简单地把“使用”和“经营”标签不符合规定的食品添加剂直接划等号，将“使用行为”一概视为“经营行为”，明显于法无据，因此对该餐馆以“经营标签不符合《食品安全法》规定的食品添加剂”为由进行查处，属于适用法律错误。

  第三种意见将“标签不符合规定”的食品添加剂判定为“不符合食品安全标准”，混淆了“食品标签标识”与“食品安全标准”二者之间的关系，根据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项和第（四）项的规定，“生产经营”和“采购使用”是属于各自不同的法律概念，违反“食品标签标识”的规定与违反“食品安全标准”的规定有明显区别，因此，应分别适用《食品安全法》规定的条款处罚。

  综上，该餐馆厨房操作间摆放的食品添加剂“复配着色剂果绿”无生产日期和保质期，并已开封使用，应对其进行全面调查，综合分析，准确判断，正确区分原料、食品原料、食品添加剂三者的法律含义，如该餐馆采购“复配着色剂果绿”时，未尽到进货查验法定义务，购进了标签不符合规定的食品添加剂并使用，应认定其在提供餐饮服务过程中“未制定并实施原料控制要求”，此处的“原料”包括食品原料和食品添加剂等，其行为违反了《食品安全法》第五十五条第一款的规定，符合《食品安全法》第一百二十六条第一款第（十三）项“餐饮服务提供者未按规定制定实施生产经营过程控制要求”的情形，应该依据《食品安全法》第一百二十六条第一款的规定处罚，因此第四种意见正确。

  通过本案可以看出，新修订的《食品安全法》规定了餐饮服务提供者必须“制定并实施原料控制要求”的义务，并特别作出“不得采购不符合食品安全标准的食品原料”的禁止性规定。但是，对餐饮服务提供者“不得采购使用标签不符合规定或者不符合食品安全标准的食品添加剂”方面却没有明确具体的规定，导致执法人员在适用《食品安全法》处理此类违法案件时存在有较大争议，期盼新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》能够弥补空白，消除盲区。

  原标题：《探讨！餐饮服务单位使用过期或标签违规食品，操作间、库房中发现过期食品，如何处理？》